Den 1. marts 2018 troppede otte ministre med statsminister Lars Løkke Rasmussen i spidsen op i det almene boligområde Mjølnerparken på Ydre Nørrebro i København. Her præsenterede de udspillet Ét Danmark uden parallelsamfund – ingen ghettoer i 2030, hvori netop Mjølnerparken blev udråbt til et af Danmarks ’hårdeste ghettoområder’. Det samme gjorde 15 andre almene boligområder, der ligesom Mjølnerparken i en årrække havde figureret på den ’ghettoliste’, Løkke Rasmussens tidligere regering havde introduceret i 2010.
Ét Danmark uden parallelsamfund indeholdt en række forslag til, hvordan man ville komme landets såkaldte ’ghettoer’ til livs. Det nok mest kontroversielle af disse forslag var, at de såkaldt ’hårdeste ghettoområder’ skulle reducere andelen af almene familieboliger til højst 40 procent af den samlede boligmasse inden 2030. Midlerne til at opnå dette var primært salg af almene boliger og salg af almene grunde for at fortætte områderne med privatejede boliger. Som det lød i udspillet:
’Omdannelsen af ghettoområderne vil ske gennem et øget salg af almene boliger. Det giver mulighed for, at private investorer og boligejere med nye boligformer kan være med til at ændre beboersammensætningen i området. Det skal enten ske ved, at private investorer køber en del af de nuværende almene boliger eller ved at bygge nye private boliger i ghettoområderne.’
Idéen om at sælge ud af den almene sektor var ikke noget nyt i 2018. Ligesom forestillingen om, at der eksisterer danske ’ghettoer’, havde den allerede flere år på bagen. Gennem de seneste to årtier er Danmarks almene boligområder og deres beboere blevet udsat for en tiltagende stigmatisering og racialisering fra politisk side, kombineret med stadigt mere vidtgående forsøg på salg af deres boliger fra kommuners og private entreprenørers side – to processer, der løbende har understøttet hinanden og som nu kulminerer med ’Ghettolovens’ udsættelse af beboere, og hvad der i praksis er tvunget frasalg af almene boliger og grunde.
’Ghettoiseringen’ af de almene boligområder i 00’erne
Betegnelsen ’ghetto’ var allerede begyndt at figurere i den offentlige debat i 1990’erne, men blev først en officiel politisk betegnelse efter Anders Fogh Rasmussens tiltræden som statsminister i 2001. Regeringen, der bestod af Venstre og de Konservative (VK), baserede sig med Dansk Folkeparti som støtteparti for første gang på mandater fra det yderste højre. Det var et nybrud i dansk politik.
VK-regeringen offentliggjorde i 2004 Regeringens strategi mod ghettoisering, som angiveligt skulle sætte ind mod den proces, der kunne føre til ’ghettoer’. Med ’ghetto’ forstod man ’områder, der er fysisk, socialt, kulturelt og økonomisk afsondrede fra det øvrige samfund’ med en koncentration af beboere, der ikke kendte til eller tilsluttede sig samfundets ’fundamentale grundværdier’.
Strategien bød ikke på en operationel definition på, hvad en ’ghetto’ egentlig er, men anførte i stedet en række karakteristika, som skulle bruges til at identificere fænomenet. Beboernes etnicitet var interessant nok ikke at finde blandt disse karakteristika på trods af, at strategien eksplicit så ’ghettoisering’ som ’en barriere for integration’. Karakteristikaene gik derimod på andelen af beboere på kontanthjælp, deres lave uddannelsesniveau og socioøkonomisk skæve flyttemønstre. Regeringen identificerede derudover problemet i de almene boligområder og i den forbindelse også i områder, der var ’fattige på privat erhverv og privat kapital’. Med strategien blev koblingen mellem almene boliger og ’ghetto’-begrebet gjort officiel og eksplicit.
Det var en typisk neoliberal diagnose, der forbandt problemerne i de almene boligområder med den kollektive ejerform, der karakteriserede dem. Med diagnosen fulgte derfor også en neoliberal kur, idet et centralt middel mod ’ghettoiseringen’ blev et forsøg på at sælge almene boliger til private. Blandede ejerformer skulle føre til en blandet beboersammensætning, hvilket igen skulle styrke integrationen.
Konkret indførte regeringen en forsøgsordning, der gjorde det muligt for almene boligforeninger at lade beboere købe egne boliger, fremfor fortsat at leje dem. Desuden fik boligforeninger i dét, regeringen kaldte ’særlig problemramte boligområder’, mulighed for at sælge ledige boliger til udefrakommende, der gerne ville flytte til området.
Salgsordningerne var dog ikke kun motiveret af ønsket om at bekæmpe ’ghettoisering’ men også af et dybere, ideologisk ønske om at fremme privat ejerskab og markedskræfter på bekostning af det traditionelt socialdemokratiske almene projekt. Ordningerne rimede godt på regeringens generelle boligpolitiske målsætning fra 2002, nemlig ’at boligmarkedet i højere grad fungerer på markedsvilkår og i større omfang end i dag understøtter den økonomiske vækst i samfundet.’
Daværende finansminister Thor Pedersen beskrev muligheden for at købe egen bolig som et spørgsmål om ’selvværd’ og ’personlig frihed’, mens han afviste kritikernes ønske om at bevare et ’socialistisk’ system på bekostning af beboerne. Kulturminister Brian Mikkelsen priste ordningen som ’ideologi med valgfrihed’, mens Københavns bygge- og teknikborgmester Søren Pind så den som ’en rambuk lige i hjertet af den almene boligbevægelse’.
Det ideologisk funderede ønske om at sælge ud af de almene boliger var altså ikke fuldstændigt underordnet ønsket om at bekæmpe ’ghettoiseringen’. Omvendt var indsatsen mod ’ghettoiseringen’ heller ikke kun et middel til målet om at sælge. Men italesættelsen af ’ghettoiseringen’ var med til at legitimere salgsmuligheder i hele den almene sektor, mens salg omvendt blev fremstillet som en central løsning på ’ghettoiseringen’.
Salgsordningerne fejler
Forsøget med at sælge ud af de almene boliger blev dog en fiasko. Hvor politikerne havde forudset salg i tusindvis, blev kun et tocifret antal boliger solgt. Årsagerne til dette var mange, men generelt var almene boligforeninger og beboere tilsyneladende ikke så interesseret i privat ejerskab som politikerne. En evaluering foretaget for Socialministeriet pegede bl.a. på de lave boligpriser og høje belåninger i ’problemramte’ områder, hvilket betød, at boligforeninger ofte risikerede ubetydelige eller endda negative nettoprovenuer ved salg.
Evalueringen angav også en række bemærkelsesværdige sociale og etniske årsager til de manglende salg. Flere boligforeninger var bange for, at de billige boliger ’ikke tiltrækker ressourcestærke beboere, men udelukkende købere, der er interesserede i at bo billigst muligt på boligmarkedet’.
Desuden betød de almene beboeres adgang til favorable boliglån, at ’for stor en andel af de eksisterende lejere vil være i stand til at købe deres bolig’. Desuden var der den ’problemstilling’, ’at det særligt er lejere af anden etnisk herkomst, der vil vise interesse for at købe egne boliger’. Man var bange for, at denne gruppe primært ville være interesseret i at købe egen bolig for at omgå boligforeningernes regler om, hvor mange personer der måtte bo i lejlighederne. Endelig var ’der tvivl om, hvorvidt denne gruppe fuldt ud kan gennemskue de økonomiske konsekvenser af at købe egen bolig’.
Lokalt delte man altså ikke regeringens ideologiske vision om det private ejerskab fortræffeligheder, men var bekymret over, at det var ’de forkerte’, der skulle komme til at eje. Programbestyrelsen, der evaluerede den samlede indsats på området, advarede i samme dur mod ’ejerghettoer’. Man så det aldrig som en succes i sig selv, at de oprindelige beboere i de almene boligområder blev boende – heller ikke som nyslåede boligejere med den større grad af selvværd og personlig frihed, som finansministeren ellers spåede, at det personlige ejerskab generelt ville medføre.
For at undvige disse forhindringer for salg foreslog ministeriets evaluering, at boligkøb skulle forudsætte en minimumsindkomst. Et sådant krav ville dog skulle godkendes af boligafdelinger med lavindkomst-beboere, der formentlig ikke have megen interesse i at vedtage et krav om minimumsindkomst, som de ikke selv kunne leve op til, og som derved ville gøre dem ude af stand til at købe egne boliger. Evalueringen satte derfor ikke sin lid til sådan et krav, men foreslog i stedet en generel svækkelse af beboerdemokratiet, når det kom til salg, at fratage beboerne deres gunstige lånemuligheder og at gøre det lettere for boligforeningerne at ’tømme hele blokke eller opgange’, så flere boliger kunne sælges samtidigt.
Programbestyrelsen ønskede ligeledes, at det skulle være lettere at opsige beboere, så man kunne fostre et ’homogent ejermiljø’. Hvis en gruppe boligejere kom i mindretal over for et alment flertal af almene beboere, ville det nemlig skabe ’en usikkerhed for gruppens særskilte interesser’. Med visionen om blandede ejerformer og beboersammensætninger in mente er ironien slående.
Fra ’ghettoisering’ til ’ghettoliste’
Venstres arvtager til statsministerposten, Lars Løkke Rasmussen, intensiverede kort efter den stigmatiserende diskurs om ’ghettoerne’, som hans forgænger havde påbegyndt. I sin åbningstale i 2010 talte han om de famøse ’huller i danmarkskortet’ og om ’stenørkener uden forbindelseslinjer til det omgivende samfund’, ’hvor de danske værdier tydeligvis ikke længere er bærende’, og hvor ’parallelle retssystemer’ herskede. Statsministeren henviste med egne ord til ’[o]mråder, som vi i daglig tale kalder ghettoer’. Problemet var ikke længere en truende ’ghettoisering’, men den faktisk eksisterende ’ghetto’.
Det egentlige nybrud i regeringens ’ghettopolitik’ lå imidlertid ikke blot i den diskursive stramning, men i den årlige ’ghettoliste’ som stramningen gav anledning til. Regeringen offentliggjorde snart efter statsministerens åbningstale den første udgave af ’ghettolisten’ som del af udspillet Ghettoen tilbage til samfundet. På listen fandt man 29 større almene boligområder, hvis beboere levede op til mindst to af tre kvantificerede kriterier om etnicitet, beskæftigelse og kriminalitet med klare, om end tilsyneladende arbitrære, grænseværdier. Beboernes ’ikke-vestlige’ etnicitet blev dermed gjort til et problem i sig selv. Kriteriet var dog endnu ikke nødvendigt for at give et område betegnelsen ’ghetto’.
Den nye VK-regering løftede dermed en dagligdagsbetegnelse, som flere har beskrevet som i bedste fald sociologisk misvisende, til en officiel politisk kategori og bureaukratisk virkelighed. ’Ghettoens’ nye virkelighed betød, at ’almindelige løsninger [vil] være helt utilstrækkelige’, som statsministeren argumenterede i sin tale: ’Vi står over for særlige problemer, der kræver særlige løsninger.’
Således blev jorden gødet for en politisk stramning, der blandt andet indebar en ambition om at nedbringe ’ghettoernes’ andel af almene boliger. En permanent salgsordning blev vedtaget, tilsyneladende inspireret af de føromtalte evalueringers anbefalinger. Det blev nu gjort lettere for ministeren at godkende salg af hele afdelinger eller deres individuelle boligblokke eller grunde. Desuden blev salg gjort mere attraktive for boligforeningerne, der nu måtte bruge salgsprovenuet til at finansiere områdeudvikling.
Mekanismen eksemplificerede en central pointe om det, den franske sociolog Loïc Wacquant, i bogen Byens udstødte kalder territoriel stigmatisering: ’Når offentligheden først har givet et sted mærkaten ”lovløs zone” eller ”forbryderbebyggelse”, uden for den almindelige norm, er det let for myndighederne at berettige særlige midler, der afviger fra både lov og sædvane’.
’Ghettopolitikken’ faldt imidlertid i baggrunden kort tid derefter, da en ny, socialdemokratisk ledet regering med Helle Thorning-Schmidt i spidsen i 2011 indtog regeringskontorerne. Boligminister Carsten Hansen ønskede både at afskaffe det ’stigmatiserende stempel’ ’ghetto’ og at afskaffe etnicitetskriteriet, ligesom han afviste at ’sælge den almene sektor’. Etnicitet forblev dog et kriterie for ’udsatte boligområder’, som man nu kaldte dem, men blev suppleret af nye kriterier om uddannelsesniveau og indkomst. Salgsordningerne blev heller ikke rullet tilbage, om end antallet af reelle salg fortsat var forsvindende lille.
’Ghettopolitikken’ vender tilbage med fornyet styrke
Da Løkke Rasmussen igen satte sig i statsministerstolen i 2015, var han ud over De Konservative flankeret af Liberal Alliance som regeringspartner, mens Dansk Folkeparti som det største borgerlige parti igen indtog rollen som støtteparti. Med denne konstellation vendte politikken om ’ghettoerne’, som områderne blev gendøbt, tilbage med et fornyet fokus på både etnicitet og salg.
I sin nytårstale i 2018 advarede Løkke Rasmussen mod den monstrøse ’ghetto’, der ikke længere blot blev beskrevet som et problem for sig selv, men nu også som et fænomen, der sendte sine ’fangarme’ ud i det omkringliggende samfund. ”Der er kun én vej. Ghettoerne skal helt væk. Parallelsamfundene skal nedbrydes,” lød det snart derefter i udspillet Ét Danmark uden parallelsamfund.
Den stigmatiserende diskurs var således en tand hårdere, end da Løkke Rasmussen først introducerede ’ghettolisten’ et lille årti tidligere. Men hvad vigtigere var, kunne hans regering nu legitimere nye tiltag ved at henvise til ’ghettoens’ bureaukratiske virkelighed, som de forudgående års lister med deres klare kriterier og decimaler vidnede om. Det var efterhånden et fåtal, i hvert fald på Christiansborg, der satte spørgsmålstegn ved ’ghettoens’ eksistens.
Paradoksalt nok havde de forgangne år ellers budt på markant socioøkonomisk fremgang i de udsatte boligområder, både hvad angår beskæftigelse, kriminalitet og uddannelse. Megen af denne fremgang var dog skjult af ’ghettolisten’, hvis kriterier nu blev ændret, så den talte flere boligområder, end den ellers ville have gjort. Hvor grænseværdien for andelen af dømte beboere i et boligområde f.eks. havde været 2,70 pct. fra 2010 til 2017, blev den nu sænket til 1,98 pct., hvilket betød at ikke bare 5, men hele 15 boligområder nu faldt for kriteriet.
Den væsentligste ændring af ’ghettolisten’ angik dog etnicitetskriteriet, der i den endelige ’Ghettolov’ fra 2018 blev ophøjet som det vigtigste kriterium af dem alle: Et flertal bestående af ’ikke-vestlige’ beboere var nu både nødvendigt og tilstrækkeligt for at et ’udsat boligområde’ blev degraderet til en ’ghetto’. ’Ghettoen’ blev dermed utvetydigt racialiseret.
Hvor de tidligere frivillige salgsordninger med politikernes øjne havde fejlet, blev reduktionen af almene familieboliger gennem salg m.m. med ’Ghettoloven’ et decideret krav til boligforeningerne. Derudover afvæbnede man dele af det beboerdemokrati og de beboerrettigheder, der tidligere havde stået i vejen for salg. Den personlige frihed, man i begyndelsen af 00’erne priste som baggrunden for ’ghettopolitikken’, var nu svær at få øje på for de 11.000 beboere, som stod til at skulle udsættes fra deres boliger som en konsekvens af loven. Beboere kunne nu ufrivilligt opsiges ved salg, og planerne for reduktionen af de almene familieboliger i de ’hårdeste ghettoområder’ skulle ikke længere godkendes af boligafdelingernes beboere grundet ’hensynet til en effektiv eksekvering’, som det lød i lovens aftaletekst.
Som en konsekvens planlagde 6 af de oprindelige 15 ’hårdeste ghettoområder’ at sælge i alt 599 boliger, 12 planlagde nedrivning af 3.861 lejligheder, mens alle områderne planlagde nybyggeri af 10.112 boliger, af hvilke ’langt de fleste’ forventes at være private. Denne reduktion af den almene boligmasse kan synes beskeden i lyset af sektorens samlede 580.000 boliger. 2018-loven har imidlertid betydet et hidtil uset pres for at sælge ud af de stigmatiserede og racialiserede boligområder, og det virker mere sandsynligt at dette pres i fremtiden vil øges frem for lettes.
Socialdemokraterne ændrer retorikken men fortsætter politikken
’Ghettopolitikkens’ historie er en historie om, hvordan stigmatisering og racialisering af udsatte boligområder og deres beboere har legitimeret ekstraordinære forsøg på at sælge almene boliger. Og om hvordan disse forsøgs kuldsejling er blevet efterfulgt af tiltagende stigmatisering og racialisering.
I 2021 besluttede den socialdemokratiske ’chefideolog’ og boligminister, Kaare Dybvad Bek, at den stigmatiserende og upræcise ’ghetto’-betegnelse skulle afløses af den angiveligt neutrale betegnelse ’parallelsamfund’, mens de ’hårdeste ghettoområder’ nu skulle hedde ’omdannelsesområder’. Politikken, som denne stigmatisering havde legitimeret, blev der dog i al væsentlighed ikke pillet ved. Tværtimod anså boligministeren det diskursive skifte som nødvendigt i implementeringen af denne politik: ”For beboerdemokrater og borgmestre gør ordene en forskel, og det er vigtigt, når jeg skal have dem med om bord”. På den måde fungerer ikke blot ’Ghettolovens’ stigmatisering, men også dens nylige afstigmatisering til at legitimere den politik, der i dag bruges til at frasælge almene boliger og boligområder – og drive deres beboere ud.
Nærværende artikel er baseret på forskningsartiklen ’Territorial stigmatization and housing commodification under racial neoliberalism: the case of Denmark’s ”ghettos”’ publiceret i udgivelsen Environment and Planning A: Economy and Space. OnlineFirst (2022). Bjarke Skærlund Risagers forskningsprojekt ’Resisting ”ghettos”: state-led gentrification and community organizing in Danish social housing’, som afsluttedes i februar 2023, var finansieret af Carlsbergfondets Reintegration Fellowship.
